政治与法律、民主与法治、政权与治权的二元视角下, 人大代表行使公职中的权力要素的性质与作为国家监察委员会监督对象的公职行为中的权力要素的性质是不同的, 因此除非对其他依法行使公共职务的人员的概括条款做扩大解释, 否则人大代表在理论上不能纳入国家监察委员会的监察范围;即便以扩大解释的方式将人大代表纳入监察范围, 也需要运用将政治问题法律化的法治技巧予以转化。

政党内部治理成为宪法发展的动力，正是宪法激励作用的外化。中国共产党的领导地位和作用，还要落实到强而有力的党组织和广大党员。

《德国基本法》明确规定政党的主要特征、地位以及党内民主的要求，希望实现政党的良性发展和政党政治的规范运作。主要就是这种情况，使前者的派别联合没有后者那么可怕。在这种原则的指导下，美国联邦宪法利用分权原则和联邦主义在限制政党上做出了大量制度安排（程迈：2012）。所以党的自我建设同样开始注重明确的外在约束。【作者简介】 李少文：中共中央党校政法教研部（Li Shaowen， Division of Political Science and Law， Party School of the Central Committee of C.P.C） 进入专题： 全面从严治党 政党治理 宪法秩序 宪法工程 。

它又是在五四宪法的基础上进行的修改，吸收了五四宪法的许多内容。尽管美国政党政治成型甚早，早在1800年左右就已经建立起了全国性政党组织，并开展全国性的政党活动，但主要政党从未达到过强政党结构的程度，相反是不断松散化、柔性化。基本药物全部纳入基本医疗保险药品报销目录，实行最优惠的报销政策。

作为主要强调政府主导责任的社会性立法，不规定行政给付诉讼，不得不说是一大败笔。《草案》第83条规定：政府不举办营利性医疗机构。西方福利国家政策在新的全球竞争中，面临严重的挑战，它也警醒我国应当坚持通过社会保险提供基本医疗服务的原则，而不是走免费医疗的道路，从而陷入高福利陷阱。我国目前要求基层医疗卫生机构全部配备基本药物，基本不能使用基本药物目录以外的药品，其它各类医疗机构要将基本药物作为首选药物并达到一定的使用比例。

当然，公立医院的法律地位如何认定，如何形成有效的治理机制也是基本医疗卫生法要解决的法律问题。（三）公民的基本医疗救助请求权 我国通过建立基本医疗保险制度解决公民医疗费用问题，绝大部分公民可以通过参加基本医疗保险解决医疗问题，同时，仍然有部分特困人群连基本生存都难以保障，更无法缴纳基本医疗保险费，他们的医疗服务请求权利需要国家加以满足。

当公民不能享受医疗社会保险，其健康社会保障权受到侵害时，可以起诉医疗保障部门。《草案》在第二章专门规定了公民的健康权利和义务，在第15条明确提出了健康权的概念，规定公民享有健康权，要求政府和社会实现、保护和尊重健康权，是宪法原则性规定的升华和发展，具有重大理论价值和实践意义，是中国特色社会主义法治建设的重大进步。其次，基本医疗卫生法中健康权的社会权属性明显，应主要通过国家履行相应义务来实现。社会权意义上健康权的司法救济主要通过行政给付诉讼方式进行。

因为国家保障每一个公民都能够享受到基本医疗卫生服务，首先是要保障其能够用负担得起的价格购买医疗卫生服务。目前，它被指严重限制了基层医疗卫生机构的自主经营权和患者用药选择权，限制了基层医疗卫生机构的服务能力，医生经常无药可开，无法看病，加剧了患者向上级大医院流动的现象。至今已经有156个国家建立了基本药物制度。在我国不推行全民免费医疗的制度背景下，医疗救助是实现医疗公平，落实联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第12条规定的人人享有医疗照顾的兜底保障制度，关系到我国健康权保障的整体水平。

《草案》第37条虽然对基本医疗卫生服务做了类似的定义，这是科学的、符合我国国情的，但对基本医疗卫生服务价格（即可负担性）未作规定，这是一个明显缺陷。（三）通过全民医保来保护公民健康权 公民看病的医疗费用到底是采用全民免费医疗还是自费医疗，或者由国家和个人共同负担，不论在中国还是整个世界一直存在较大争议。

一方面，政府要保障所有公民都能够享有基本医疗卫生服务，能够经济、方便地看病就医。《草案》最为规范、最为成功的也是这一章。

如前所述，基本医疗卫生法规定的健康权是社会权，对应的是政府的积极义务。如此规定以后，医保控费成为一种法律规定的义务，然而这只是一种倡导性义务，强制性不够，没有成为一种可追究法律责任的强制性义务，难以实现医保控费的立法目的。实际上我国的公共卫生法制已经形成比较完整的系统，国家先后颁布了《食品安全法》《传染病防治法》《职业病防治法》《精神卫生法》《母婴保健法》《国境卫生检疫法》，已不需要在基本医疗卫生法中对公共卫生做系统的规定。我国宪法对健康权的规定更多的是积极肯定性规定，主要规定了国家的积极义务。正因为医疗服务不同于公共卫生，不是完全的公共产品，只是法律拟制的公共产品，大多数国家是由个人、社会和国家共同承担，美国则是一直坚持由私人负责，只有少数国家，如英国、瑞典由国家免费提供。《草案》没有回应医院改革应当建立公立医院法人治理制度问题。

这样的规定存在挂一漏万的问题。这样，可以明确确立政府主导的原则。

《草案》第三章条理不清晰，主要内容实际上就是公共卫生，与第四章中的公共卫生重叠、交叉。2015年国务院办公厅发布《关于推进分级诊疗制度建设的意见》，提出2020年基本建成分级诊疗制度，并对诊疗服务做出了明确分级，对城市三级医院、二级医院、县级医院、基层医疗卫生机构的服务范围作了规定。

现阶段，中国特色的医疗卫生制度的政府主导责任主要包括政府投资兴办各级公立医院，使其成为提供医疗服务的主体力量。同时，第16条相应修改为：公民依法享有从国家和社会获得基本医疗服务的权利。

国务院2014年制定的《社会救助暂行办法》进一步规定，对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用，继续给予补助。另一方面，政府也只保障公民的基本医疗服务，并不能无条件地满足患者的一切医疗服务需求。《草案》以公民健康权的公法权利的形式落实了我国《宪法》规定的国家保障人民健康的义务。我国医疗救助方式是通过为困难人口缴纳医疗保险费，学界一般把请求权纳入基本医疗保障权范畴。

根据宪法委托理论，宪法委托立法机关制定具体的法律来实施宪法中的原则性规定。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。

两套制度放在一起可能会造成混乱，不利于法律实施。2016年10月习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出把人民健康放在优先发展的战略地位，是有深刻的法理基础的。

我们要吸取上一轮医改的教训，既要坚持公立医院在医疗服务体制中的主体地位，还要保持公立医院的公益性，公立医院不能以营利为目的。原来我国只有职工医疗报销制度，农民和城镇居民看病都是自费，2003年和2007年我国分别建立了新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度，解决了非就业人员特别是农村人口的看病问题。

分级诊疗 经过近三年的调研和起草，2017年12月22日《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（以下简称：《草案》）提请十二届全国人大常委会第三十一次会议审议，12月29日全国人大常委会公布《草案》，向全国征求意见。六、公共卫生服务与基本医疗服务分开立法还是合并立法 公共卫生服务作为公共产品应当由政府免费提供，其体现的是普遍服务原则。既然基本药物的控费功能因为药价放开而实际丧失，那么，基本药物制度还有没有存在的必要呢？实际上，基本药物制度从一开始就备受质疑，被指在基本医疗保险药品目录上叠床架屋，与国际并不接轨。《草案》第49条第1款规定：国家建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度。

药价放开后，药品价格主要通过省级药品集中招标采购制度、基本医保药品目录制度来控制。这两条规定和前述第21条、第45 条的规定相得益彰，它们从消极义务和积极义务两个方面共同构成公民健康权的宪法依据。

公民健康权能否通过司法程序救济，即是否具有可诉性，是健康权有没有最终获得保障的评价标准。（一）如何准确理解健康权概念 基本医疗卫生法中需要给公民健康权作定义性规定，如何定义公民健康权比较复杂。

各种医改措施还处在摸索阶段，没有形成稳定、健全的制度，改革经验不成熟。健康权的这种绝对不受侵犯的特性表明健康权优先于公民的其他权利，如财产权，在非常情况下国家是可以征用和征收个人财产的。